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地方债审计数据年底有望发布

中央化解和控制地方政府性债务风险的决心已下定。

“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务。”日前闭幕的中央经济工作会议将“着力防控债务风险”列为2014年经济工作重要任务,这也是地方政府性债务风险首次被列入年度经济工作任务单并被着重强调。

对于地方债务存在的风险以及化解的方法,多名专家在接受《第一财经日报》采访时表示,更多的期望是拓宽地方政府融资渠道,例如发行市政债,同时加大对地方政府事务职责界定,加大财政的转移支付。

不过,这些中长期的措施下,市场更为担心的是地方债务往往采取借新还旧来延后风险暴露,短期内银行平台贷的压力难减。

近年来,地方债务问题越来越受到监管层和市场的关注,此前审计署对地方债务的规模以及面临的问题已经做过两次审计。今年7月末,审计署宣布政府性债务审计将全面开展。据媒体报道,目前全面审计的数据已经上报,并有望于今年年底之前发布。

开正门:加速透明化

“目前,地方债务不太规范,约束也相对较弱。因此中央经济工作会议将地方债务风险的防范和化解作为明年经济工作重要任务,是希望去理顺地方债务,予以规范发展。”中国银行国际金融研究所副所长宗良表示,这意味着地方债务将透明化,未来地方政府直接发债会是一大方向。

2014年中央经济工作会议提出了要加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序。目前来看,地方发债,除了中央财政代发地方债之外,还有地方融资平台发行的城投债。根据广发证券的统计,目前发行城投债的1000家地方融资平台,截至2013年11月末,其存量城投债为2.4万亿元。

“如果你已经看到跳窗户、走后门很普遍了,最好还是开前门,这样好把窗户和后门给关上,从而更规范一些。”央行行长周小川近期接受《财经》专访时就谈及地方政府发行市政债,称如果可以借钱的话,就得给借款人开一个正门。

周小川提出了“有收入型的市政债”,就是当前的举债对应某个项目,这个项目完成后,将改善城市基础设施,从而带来稳定的现金流收入,这种收入可能是使用者付费,也可能体现为政府的税收(如财产税),如果算一下账发现未来的收入能够用来还本付息,那么现在就可以发债。

“地方政府发债与向银行借款,其透明度是不同的。”招商证券研究发展中心宏观研究主管谢亚轩对本报表示,债券的流动性好于贷款。他预计,未来一段时间,省和市地方政府发债肯定会推进,数量会上升,同时国债规模也会上升。

此外,中央经济工作会议还提出了明确责任落实,省区市政府要对本地区地方政府性债务负责。强化教育和考核,从思想上纠正不正确的政绩导向。

警惕借新还旧延后风险

“15万亿~20万亿”,审计署第三次全国性审计地方债务之时,各大机构就开始纷纷预测全国地方债务的规模几何,该规模区间是市场的通常预估总额。

然而市场关注的地方债务的规模多大,并不意味着风险就有多大。

“一般来讲,地方政府整体的系统性风险,并不太令人担心。目前来看,其风险的核心一方面是还款能力,另一方面是借新还旧。”宗良表示。他认为,还款能力方面,如果有几个地方爆发债务风险,会有风险传递的效果,因此会有一定的借新还旧。不过,在土地财政不可持续、地方政府新增融资被严格监管等背景下,借新还旧会受到削弱,会存在一定风险。

“假设地方政府性债务总规模20万亿,明年维持债务链条不崩断就需要6万亿,这还没考虑地方政府新增投资所需资金。”华泰证券首席策略分析师徐彪在其报告中分析称,无论是编制资产负债表,还是地方政府发债上规模都需要时间,这就涉及到一个短期应对的问题。

中信建投相关报告分析称,审计署第二次地方债务审计结果显示,54%的债务是在2010年之前形成,而将近一半的债务在2011年~2012年间形成,而这期间地方政府投资增速持续下滑,“这表明发生了大量的借新还旧和贷款展期,尤其是2012年”。

针对地方债务的借新还旧,银监会曾发文对银行严格要求,对于此前“信政合作”也进行了限制,不过依然抵挡不住地方债务借新还旧将风险延后。

“借新还旧,是没有办法的办法。”谢亚轩表示,地方政府在负债的同时是有资产的,资产要和负债对应起来纳入全口径的预算,另一方面一些资产和负债能够企业化、公司化。

短期内银行压力难减

尽管近年来城投债等地方政府融资的渠道在不断扩宽,规模也在上升,不过目前而言大部分的风险压力依然在银行。

“地方政府性债务,大部分用银行贷款方式获得,银行外部性更强,风险更为集中,对银行影响更大。”谢亚轩分析称。

审计署数据显示,截至2010年底,全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元,其中银行贷款为8.47万亿元,占比为79.01%。截至2012年底,36个地方本级政府债务余额中,银行贷款占78.07%。银监会的数据则显示,到2013年6月末,地方政府融资平台贷款余额9.7万亿元,同比增速为6.2%。

据某机构宏观分析师介绍,地方政府性债务可以分为地方政府直接借款、地方融资平台融资和地方政府提供隐性担保的债务,主要难点就在于地方平台的融资。

“从一个层面上来讲,例如市政债的发行,对银行的平台贷有一个替代的作用,不过这是一个中长期的措施,短期来看银行在地方债务方面的压力不会有很大的缓解。”东方证券银行业分析师金麟对本报称。

金麟表示,地方债务对银行的压力,不只是还款和带来坏账的风险,未来最重要的是地方债务能够合理地扩张、发债或者是其他融资。因此,地方财政需要自下而上的约束,而不仅仅是自上而下的约束。

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